驱车来到广州市南沙区横沥镇的群结村，142亩土地上桩机林立，大型机械正进行轰鸣作业，一座现代化医疗健康产业园的轮廓正从昔日闲置留用地块中加速生长。
这场变革背后，是横沥镇以制度创新破解留用地难题的系统性实践：通过“镇街主导招商”打破村集体开发能力的局限，以“收储出让”厘清权属交错的历史遗留问题，用“货币+厂房”的模式让村集体获得长期收益。横沥镇用实践证明：村级留用地并非简单的“征地补偿”，而是城乡融合发展的关键纽带。
作为广东省农村土地制度改革的缩影，横沥镇的探索在回答“闲置土地如何激活”的现实命题上，更示范了在粤港澳大湾区建设的背景下，留用地应从“城乡二元结构”向“产城融合创新”转型，为乡村振兴与产业升级的协同推进注入强劲动能。
破局：三重困局下的“横沥解法”
村级留用地是保障村民长远收益、推动乡村振兴的“金钥匙”。但随着城市化进程的加快，这把“钥匙”却一度蒙尘——
村集体缺乏产业导入视野和能力，或“躺平”领空租补贴，或廉价出租，使土地成“沉睡地”“低效地”；历史遗留的集体土地所有权与个人房屋产权交错，形成难开发的“打结地”。
2025年1月广东政协网相关提案显示，村集体留用地是农村集体经济发展的重要资源，是推动“百千万工程”加力提速、促进城乡区域协调发展的重要支撑。全省留用地共计近70万亩，开发利用潜力巨大。
但现实中，“村集体守地难变现”与“区域发展缺空间升级”的矛盾突出，如何激活留用地价值，成为广东破解城乡发展不平衡的关键课题。这一普遍性难题，在地处粤港澳大湾区核心区的南沙横沥同样存在。
“横沥镇14个村（社区）的留用地，普遍存在指标兑现难、熟地率低、开发慢等问题，村集体的留用地闲置低效，权属交错开发难，与区域发展的用地需求形成反差。”横沥镇相关负责人介绍，以群结村为例，该村留用地因1处压盖集体土地所有权、4处压盖个人房屋产权，既阻碍开发，也使其长期无法联动周边规划。
面对困局，横沥镇锚定生物谷生物医药与健康等先进制造业需求，借鉴珠三角“工改”“工业上楼”经验，以群结村142亩闲置近10年的留用地为试点，推出“横沥解法”：
华创安全智慧医疗健康产业园项目效果图。
精准对接医疗健康产业，以“镇街主导招商”模式引入华创安全智慧医疗健康产业园（下称“华创产业园”），让“沉睡地”蝶变为“产业沃土”；通过政府“收储出让”提前厘清产权，使“打结地”转化为“畅通地”；创新“货币+厂房”补偿模式，既以征地补偿保障村民即时收益，又通过配套厂房为村集体带来长期稳定的物业收益，让“低效地”升级为“增收地”。
由此，华创产业园成为南沙区首个镇域招商主体开发、“收储出让”模式、“货币+厂房”村企合作的村级留用地项目，实现闲置土地向发展动能的转变，为镇域经济长远发展筑牢根基。
两年后，一座以医疗卫生材料及器械为核心的智能制造产业园区将在横沥崛起，如生物谷旁的产业明珠，与周边企业联动成链，迸发持续活力。
升级：从土地盘活到产业生态的培育
对横沥而言，破解留用地困局只是起点。
在广东省全力构建现代化产业体系、坚持制造业当家，以及广州市着力打造若干具有国际竞争力的先进制造业集群的大背景下，横沥更深层次的探索在于：如何让盘活的土地不再是简单承接产业外溢的“加工厂”，而是成为培育产业生态的“孵化器”。
“从招商初期起，横沥镇政府就帮助我们提前了解南沙区相关政策，系统梳理项目周边上下游产业链布局，还精准解决了27项潜在问题，帮我们提前规避了各类风险隐患。”华创产业园项目总经理张伟能介绍，园区周边集聚沃森生物、康乃馨、宝天生物、王老吉等一批知名企业，这为企业计划打造复合型智慧高端绿智生态产业园奠定了坚实基础。
华创产业园加速推进的同时，相邻的岭南集团食品产业基地的规划蓝图已跃然纸上。
作为岭南集团全资子公司，广州市粮食集团在横沥深耕15年，是生物谷园区最早入驻的食品企业。近年来，企业生产规模不断扩大，为构建全产业链一体化模式，粮食集团计划总投资5.5亿元，首期聚焦预制烘焙食品和油脂加工项目建设，推动产业向多元化、链条化升级。
岭南集团食品产业基地项目效果图。
“南沙的天然良港为油脂等原料运输提供了便捷支撑，加之我们在横沥打造的广州粮食储备加工中心已形成稳定产能，留在横沥是顺势而为。”广州市粮食集团有限责任公司副总经理高杰介绍，此次横沥提供的40亩地块与现有基地相邻，可实现“连片开发”，这对构建产业链集群至关重要，将推动企业向多元化、链条化方向跃升。
与此同时，龙派全球总部及可降解生物质植物纤维产品研发生产基地项目，也将在横沥的沃土上勾勒轮廓。
该项目选址于横沥镇生物谷，总用地面积约82亩，达产后预计年产值达25亿元。项目落地后，将推动可降解材料产业在大湾区形成“研发在南沙、加工在南沙、出口在南沙”的集群效应，既响应了广东省“以纸代塑”行动的产业导向，也为广州市打造“万亿级绿色制造产业集群”提供了镇级实践样本。
从华创产业园依托生物谷形成的生物医药产业基底，到粮食集团“连片开发”实现产业链升级，再到龙派项目助力的可降解材料产业集群，横沥的每寸土地都将释放最大产业价值。
突破：“土地增值+产业赋能”双跃升
当“闲置地块”变为“产业载体”，横沥镇用“组合拳”打破留用地开发瓶颈的背后，有着一套完善政策体系的支撑。
留用地政策的诞生，与中国城镇化进程紧密相连。早在上世纪90年代，随着工业化、城市化进程的加速推进，大量的农村集体用地被征收用于城市建设。如何保障被征地农民的长远生计、避免“一次性补偿后返贫”，是留用地开发建设必须破解的问题。
为紧扣“保障长远权益”与 “激活发展动能”双重目标，2016年，广东省人民政府办公厅发布政策，明确按比例预留土地，让村集体持续获益；2020年，广东省自然资源厅进一步发文，鼓励多元开发模式破解低效困局，为各地实践提供了方向指引；广州在省级框架下细化核定标准与容积率管控，推行货币补偿、物业置换等多元兑现方式，提升开发灵活性。
而南沙立足大湾区建设需求，在延续省市保障权益、高效利用的同时，推出置换标准，鼓励引入经营主体合作开发，推动留用地融入区域发展大循环。这也让横沥的实践有了制度依托，让留用地成为连接乡村振兴与产业升级的关键纽带。
近年来，广东各地在盘活土地资源的同时，创新出很多改造模式，不断以产业链思维引入优质项目，培育产业集群，让留用地这个“静态资产”持续“动态发展”，在提升土地经济价值的同时，也为产业升级拓空间、补链条。
而横沥镇的实践，不仅能为村集体带来长期稳定收益，也让盘活的土地成为了配套企业的集聚地，实现“土地增值”与“产业赋能”的双重突破。
撰文：梁诗婷
通讯员 横沥镇经济发展办
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